“6＋4＋2”萬億元化債政策出臺
11月8日，在十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發(fā)布會上，財政部部長藍(lán)佛安介紹了我國增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)政策。根據(jù)全國人大常委會審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，從2024年開始，我國將增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)；同時，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元專門用于化債，兩項政策累計直接增加地方化債資源10萬億元。2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。三項政策協(xié)同發(fā)力后，地方化債壓力將大大減輕。藍(lán)佛安表示，安排6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，是黨中央統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境、確保經(jīng)濟財政平穩(wěn)運行，以及地方政府化債實際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。發(fā)布會上，藍(lán)佛安還針對當(dāng)前我國政府債務(wù)水平、下一步如何防止新增隱性債務(wù)以及積極的財政政策如何發(fā)力等各界關(guān)注的熱點問題一一作出回應(yīng)。他表示，中央財政有充足的政策工具和資源保障今年全國財政收支實現(xiàn)平衡，重點支出力度不減。
一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳作用直接，力度大
11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)<國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案>的決議》，決定批準(zhǔn)增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案。據(jù)了解，6萬億元債務(wù)限額，分三年安排，即2024—2026年每年2萬億元，支持地方用于置換各類隱性債務(wù)。對地方政府而言，增加政府債務(wù)限額化解隱性債務(wù)是一場政策的“及時雨”。近年來，在各地各部門協(xié)同努力下，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷減少。2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國經(jīng)濟運行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。“針對上述情況，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準(zhǔn)的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還?！彼{(lán)佛安表示，上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。藍(lán)佛安介紹，實施大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變：從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。從政策效應(yīng)看，此次置換化債能夠發(fā)揮“一石二鳥”作用。一方面，解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出。近三年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務(wù)規(guī)模，讓地方卸下包袱、輕裝上陣。同時，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出，估算五年累計可節(jié)約資金6000億元左右。另一方面，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強發(fā)展動能。通過實施置換政策，可以將原本用來化債的資源騰出來，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生；將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，更大力度支持投資和消費、科技創(chuàng)新等，促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整；將原本用于化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質(zhì)量發(fā)展中去。同時，還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強信貸投放能力，利好實體經(jīng)濟。
我國仍有較大舉債空間 保持高壓監(jiān)管態(tài)勢遏制新增隱性債務(wù)
置換存量隱性債務(wù)政策實施后，我國政府的債務(wù)情況如何？藍(lán)佛安介紹，目前我國政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟體和新興市場國家，還有較大舉債空間。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負(fù)債率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負(fù)債率123.4%。同期，我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國債30萬億元、地方政府法定債務(wù)40.7萬億元、隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。“從舉債用途看，我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源?！彼{(lán)佛安說，總的看，我國政府還有較大舉債空間。對于遏制新增隱性債務(wù)，藍(lán)佛安表示，財政部將會同相關(guān)部門，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，主要從三個方面發(fā)力：一是監(jiān)測口徑更全。財政部正會同有關(guān)部門健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機制，全口徑監(jiān)測地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動態(tài)分析、及時預(yù)警、防范風(fēng)險。關(guān)于融資平臺經(jīng)營性債務(wù)，按照有關(guān)要求，金融管理部門已經(jīng)研究制定了金融支持地方債務(wù)化解的政策舉措，財政部將積極配合抓好現(xiàn)有金融支持政策落實。二是預(yù)算約束更強。將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項目；對未納入預(yù)算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。三是監(jiān)管問責(zé)更嚴(yán)。強化收集新增隱性債務(wù)線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴(yán)格落實地方政府違規(guī)舉債問責(zé)制。同時，不斷完善地方政府債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國特色債務(wù)體系。
實施更加給力的財政政策 確保完成全年預(yù)算目標(biāo)任務(wù)
今年以來，受多種因素影響，中央和地方財政收入不及預(yù)期，當(dāng)前，財政收支矛盾依然比較突出。藍(lán)佛安表示，財政部正積極謀劃下一步的財政政策，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，確保完成全年預(yù)算目標(biāo)任務(wù)。一方面，持續(xù)抓好增量政策落地見效?！敖衲甑脑隽空吡Χ却螅瑢?jīng)濟的拉動效應(yīng)正在顯現(xiàn)，不少政策效應(yīng)明年還會持續(xù)釋放?！彼{(lán)佛安介紹，財政部將加力推進(jìn)相關(guān)工作，已經(jīng)出臺的抓好落地實施，尚未出臺的盡快推動出臺。據(jù)了解，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策近期即將推出，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作正在加快推進(jìn)中；專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動加快落地。另一方面，結(jié)合明年經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，財政部將實施更加給力的財政政策。一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強對科技創(chuàng)新、民生等重點領(lǐng)域投入保障力度。對于夯實中央和地方財力，藍(lán)佛安表示，后兩個月，財政部將在依法依規(guī)組織收入的同時，安排有關(guān)中央單位上繳一部分專項收益，補充中央財政收入；同時，加強財政支出管理，確保重點支出，特別是中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金足額到位。此外，拿出4000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額，用于補充地方政府綜合財力；鼓勵有條件的地方盤活政府存量資源資產(chǎn)，加強國有資本收益管理，保障財政支出需要。如果確有必要，地方還有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金可以動用。“總之，我們有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國財政收支實現(xiàn)平衡，重點支出力度不減。”藍(lán)佛安說。
一攬子化債“組合拳”力度空前
11月8日，我國一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳正式公布——3年增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)；從今年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元；2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。概言之，上述三項政策協(xié)同發(fā)力，5年內(nèi)將化解12萬億元的隱性債務(wù)，有力減輕地方化債壓力，這也是近年來我國力度最大的化債舉措。受訪專家表示，此次大規(guī)模債務(wù)置換，不僅體現(xiàn)出中央推動防范化解風(fēng)險、規(guī)范債務(wù)管理、推動經(jīng)濟增長的決心，還反映了化債思路的優(yōu)化調(diào)整，將帶來多方面的積極影響。同時，相關(guān)專家提醒，化債化險不能寄希望于“畢其功于一役”，還需要久久為功，持續(xù)加強地方政府債務(wù)管理，提高債務(wù)使用效率，進(jìn)一步鞏固化債成果。
從14.3萬億元降至2.3萬億元 有力緩解地方償債壓力
地方政府隱性債務(wù)，指的是政府及其相關(guān)部門在法定債務(wù)限額范圍外，通過直接償還、承諾償還或提供擔(dān)保等方式所舉借的債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年末，我國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。穩(wěn)妥處置存量隱性債務(wù)一直是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的重點工作。今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國各地政府化解隱性債務(wù)的難度加大，地方債務(wù)還本付息的剛性支出加劇了財政收支平衡壓力。特別是，一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力。與此同時，宏觀經(jīng)濟回升向好仍面臨內(nèi)需不足等多重壓力。在此形勢下，出臺置換存量隱性債務(wù)的政策勢在必行?！半[性債務(wù)置換方案是從全面提升我國政府債務(wù)管理水平和財政政策執(zhí)行效果著手而提出的可行方案，6萬億元限額也建立在扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了科學(xué)決策的要求?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長楊志勇表示，總量12萬億元的置換規(guī)模力度足夠大，而且新增債務(wù)限額全部安排為專項債務(wù)限額，符合實際要求。合理的政府債務(wù)水平，與財政政策空間有著密切關(guān)系。此次大規(guī)模置換存量隱性債務(wù)，對于為地方政府松綁減負(fù)、騰挪空間，具有重要意義?！巴ㄟ^新一輪大規(guī)模債務(wù)置換，拉長地方債務(wù)周期、降低債務(wù)付息壓力，能夠讓地方政府騰出更多的財政資金和精力發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)，更好落實減稅降費、改善營商環(huán)境等，從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展。”粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長羅志恒說。據(jù)統(tǒng)計，在實施債務(wù)置換后，到2028年之前，我國地方政府需消化的隱性債務(wù)總額將從14.3萬億元降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元。“增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，將大大緩解地方政府的償債壓力，為地方政府提供更為靈活的財政空間，有利于地方政府將更多的資金用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生，夯實地方經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任姚東旻指出，置換化債還有利于壓實地方政府債務(wù)管理主體責(zé)任，避免債務(wù)資金使用與還本付息過程中權(quán)利與義務(wù)發(fā)生錯配，切實防范發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授毛捷看來，一攬子化債舉措，不僅能降低地方債務(wù)償還壓力，還有助于地方“輕裝上陣”，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，進(jìn)而進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資體制機制。值得關(guān)注的是，此次推出大規(guī)模債務(wù)置換舉措，反映出我國化債思路實現(xiàn)了從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重的轉(zhuǎn)變?！皬摹瘋邪l(fā)展’轉(zhuǎn)向‘發(fā)展中化債’，化債思路的調(diào)整意味著下階段穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的位置，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強?！绷_志恒認(rèn)為。
用好債務(wù)置換資源 持續(xù)強化債務(wù)管理
下一步，如何落實好置換存量隱性債務(wù)一攬子舉措，地方政府該如何用好債務(wù)空間推動政策發(fā)力穩(wěn)增長？“債務(wù)置換短期內(nèi)會影響一些地區(qū)的債務(wù)率，這些地區(qū)‘開好前門’的難度可能會隨之增大?！泵菡J(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化債務(wù)率指標(biāo)管理辦法，保證債務(wù)化解和債務(wù)管理的政策取向一致性。此外，要將債務(wù)置換和地方融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型協(xié)同起來，加快地方融資平臺公司剝離政府融資職能，切實“堵嚴(yán)后門”，建好防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制?！暗胤綉?yīng)以債務(wù)置換和優(yōu)化管理為契機，聚焦穩(wěn)經(jīng)濟、保增長的關(guān)鍵目標(biāo)，推動財政資源的高效使用?！币|旻建議，地方政府要加快解決拖欠企業(yè)賬款問題，積極利用債務(wù)空間撬動社會資金，通過財政性信貸、擔(dān)保和融資征信等方式加大對中小微企業(yè)的支持力度，促進(jìn)市場信心恢復(fù)，并發(fā)揮好政府投資帶動效應(yīng)，為經(jīng)濟增長提供有力支撐、注入動能?！袄L債務(wù)到期時間、降低債務(wù)成本只是治標(biāo)之策，目的只是在于緩解流動性風(fēng)險，騰出發(fā)展時間和空間。關(guān)鍵還是要提高債務(wù)使用效率，同步建立起債務(wù)管理和問責(zé)的必要保障機制?！绷_志恒認(rèn)為。據(jù)了解，目前我國債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算?！皬娀瘋鶆?wù)約束，加強地方政府債務(wù)管理，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。”羅志恒指出，資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版，有利于進(jìn)一步提升債務(wù)管理水平，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。
相關(guān)財政政策工具簡介
★地方政府債務(wù)限額
地方政府債務(wù)限額是指中央政府為地方政府設(shè)定的年度債務(wù)發(fā)行和管理的最大額度，這一限額旨在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，確保地方政府債務(wù)的可持續(xù)性和財政健康運行。我國對地方政府專項債務(wù)余額實行限額管理。地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院確定，需報全國人大批準(zhǔn)。在年度預(yù)算執(zhí)行中，若需要適度調(diào)整地方政府債務(wù)新增限額，須由國務(wù)院提請全國人大常委會審批。通常，在經(jīng)濟下行時，適度擴大當(dāng)年新增債務(wù)限額；在經(jīng)濟回升向好時，適度削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或在上一年基礎(chǔ)上調(diào)減限額。地方政府債務(wù)限額通常包括一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額，分別對應(yīng)一般債券和專項債券。其中，一般債券是為沒有收益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預(yù)算收入作為還本付息資金來源的政府債券；專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。近年來，我國新增地方政府專項債務(wù)限額不斷攀升。2020年首次超3萬億元，達(dá)3.75萬億元；2021、2022年均保持3.65萬億元，2023年擴大至3.8萬億元，2024年比上年增加1000億元，達(dá)3.9萬億元。今年1—9月，我國發(fā)行新增專項債券3.6萬億元，完成全年總額的92.3%。截至9月末，全國地方政府債務(wù)余額為447403億元。其中，一般債務(wù)余額164491億元，專項債務(wù)余額282912億元。
★地方政府債券置換存量債務(wù)額度
發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的既定政策安排?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)可以通過發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券進(jìn)行置換。新預(yù)算法規(guī)定，地方政府債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券舉借。地方政府存量債務(wù)是新預(yù)算法實施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，是規(guī)范預(yù)算管理的有效途徑，有利于處理好化解債務(wù)與穩(wěn)增長的關(guān)系，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解部分地方支出壓力，為地方騰出一部分資金用于加大其他支出創(chuàng)造條件。2015年以來，我國通過發(fā)行地方債券置換存量政府債務(wù)，推動債務(wù)風(fēng)險較低的北京、上海、廣東實現(xiàn)存量隱性債務(wù)清零。2022年下半年開始，一些地方出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險隱患。2023年7月，中央政治局會議要求制定一攬子化債方案。2023年，中央財政安排超過2.2萬億元的地方政府債務(wù)限額，在此基礎(chǔ)上，2024年又安排1.2萬億元的額度，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款。此外，今年中央財政還從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。
